政策工具7：系统规划公共空间

制定战略/政策的好处是可以保护和创建高质量公共空间网络，并进一步产生以下积极影响：

•强化当地居民归属感和公民自豪感；

•增强区域的物理特征，塑造现有和未来的发展；

•改善物质和社会包容性，增加方便性；

•提供野生动物、娱乐、步行和自行车活动场所之间的连接，以及更安全的学校路线；

•保护和加强生物多样性和生态栖息地；

•提供绿色基础设施和生态系统服务；

•为儿童和青少年提供娱乐和活动场所；

•提高房产价值，帮助城市复兴；

•激发城市的旅游，休闲和文化活动的经济潜力；

•提供文化、社交、娱乐、体育和社区设施；

•保护和促进对地方的历史、文化和考古价值的理解；

•帮助创造健康场所；

•提供受欢迎的户外教育设施；

•促进当地粮食生产的机会；

•帮助缓解和适应气候变化；

•增加与自然世界接触的机会。

 

如果没有明确的战略/政策，就很难确定优先次序、计算花费和计划资源。而且至关重要的是，难以显示有多少公共空间被重视，并为增加资源提供理由。地方当局应该将公共空间网络与其发展计划统一设计。

公共空间基础设施，诸如人行道、各级道路、地下交通线路等，更不用说供水和污水处理网络，已经作为确立的系统运行，几乎没有更改的余地。对于一个城市来说，无论如何都有必要能够从特定的一点到其他任意点，尽管线路多么低效或曲折。特别是街道，通常被定义为城市的动脉。这是一个恰当的比喻，说明街道不仅承载车辆流通，也承载着城市的生命周期：联络、通信、物流、水、能源和废物。显而易见，缺乏街道系统的贫困城市社区也将缺乏城市生活的重要元素。

“城市公共空间系统规划需要一个统一的观点...因此，建议地方政府采用特定的公共空间网络战略。”

——《公共空间宪章》，第21段

相反，公共空间系统概念代表了一个统筹所有系统的系统，其中功能网络层，即基础设施、文化、经济和环境，交叉互补以相互促进。

值得特别关注的是前面提到的城市公共空间系统，在绿色网络层面，再生生态系统和恢复环境连通性（野生动物，庇护所和水道）。这种生态网络系统可以与其他公共空间系统产生协同作用：运输、公园、散步、自行车道等。

 

政策工具8：利用公共空间领导发展战略

公共空间不仅仅是城市公共空间禀赋的个体元素。街道，我们城市中最普遍的公共空间，通常应该在建筑物和所有其他城市设施之前进行规划和建造。它们可以以随意的方式进行定位和建造，与大多数非正规住区一样。但它们也可以被视为网络，并借此以积极有序的方式引领城市发展。

 

地图1：罗马的公共空间/街道模式

地图1代表罗马市的东北部分。左边的厚网状图案（1）属于19世纪初开始并在20世纪末之前完成的公共和私人住宅开发项目。街道模式、流通层次结构及其与城市其他地方的联系清晰可辨。这个社区充分体现了城市的典型特征。

右下角的部分（2）以线性和曲线板为特征，是一个近期的公共和企业合作的住宅区。在这里，公共空间虽然很丰富，但仅仅是建筑的碎片之间的空白。它没有明确的界限，也缺乏连通性。建设性元素的自由，几乎反复无常的设计似乎没有回应任何标准，它当然不能作为城市连续发展的指南或模板。该项目可能是一个个性化的声明，但却只是一个孤立的声明。这种孤立感也反映在发展本身中。这里缺少的是一个连接元素，来为城市与街道提供活力和目的。

第三部分（3）呈现更有机的图案。更自发的开发模式，使该区域具有多样化的特征，但对服务提供和可访问性也有一系列限制。除非通过大型城市转型项目，否则几乎没有增加建筑密度和改进的前景。

 

世界各地的城市都呈现出这三种模式的变化，每种模式都对街道生活和连通性的质量产生了明显的影响。

该工具包主张首先规划街道和公共空间，以支持足够的城市密度和连通性。当规划侧重于在供应和连通性方面提供适当的公共空间结构时，有可能以更加有效和可持续的方式推进基础设施建设，土地细分和发展。

此外，当公共空间的发展与建筑和设施相关时，公共空间可以引导实施和城市发展。在许多情况下，只有在开发和组织公共空间的情况下才允许建筑建造。公共空间与城市发展之间的这种联系至关重要，需要在每个背景和法律框架内加以理解，以防止造成许多城市常见的无管理和未改善的开放空间和/或公共空间缺陷。

街道和公共空间应在建筑物之前进行规划和建造，BackBay，美国波士顿

©Flickr/Eye Tunes

 

 政策工具9：公众参与公共空间规划——开放，访问，共享

成功的公众参与，特别是民间社会行为者的参与，需要一些先决条件，包括：鼓励积极的公民身份的政治制度和管理环境，并致力于接受公民及其组织作为发展的真正伙伴；参与的法律基础；管理人员和专业人员致力于参与和训练有效的参与技能。

正如公共空间案例一节所述，公共空间非常适合成功的参与式实践，因为它是引发兴趣、关注和参与的理想基础。事实上，可行的公共空间的本质，即开放性、可访问性和共享性，是有意义和成功参与的理想特征。公共空间再一次表明了前进的良好方式。公共空间需要可访问性，公开性和透明性，参与过程也应如此。

这个类比可以应用的还有一个额外的方面，即公民管理的概念。每当一群公民（无论他们是否是同一社区的居民）采取集体主动升级，或使场地焕发新生时，我们都有公民管理，而不受政府实体的管束。通常情况下，此类举措与公共场所有关：路面清洁运动，保护濒危生态或历史遗址的集体行动，废弃公共空间的重组，为社区目的占用废弃场地，安装社区花园。

 

公民参与和平广场建设的讨论，海地© UN-Habitat

政策工具10：发挥公共空间在资源倍增过程中的杠杆作用

如何为实体公共空间的创建、升级和改进提供资金并确保其维护和增强，从而保证用户完全满意，这一问题至关重要。

这将包括：专用于土地的市政收入，如财产税和共同价值贡献；税收形式，包括交叉补贴；受益于公共物质改善的商业和商业活动产生的收入增加；公私伙伴关系；租赁到非营利活动以换取维护和监护；以社区为基础的经营管理；使用公有土地；建设权转让；占用公共空间的小型非正规商业活动的许可。

这些资源在公共空间发展方面的投资可能会产生乘数效应并产生更多资源。例如，对绿色空间和基础设施的投资会产生更高的房地产价值，这反过来会产生更高的税收收入。这同样适用于由于各种公共空间改进而扩大商业活动。

为公共空间创建内源资源的工具包括：

•公共土地。由于现有的良好技术，公共土地普查可以廉价而迅速地进行。土地可以在战略上进行交易，以获得最需要基础设施和新公共主导发展的空间。或者土地可以在原地租用，从而动员现金资源而不会打压土地所有者热情。

•更新土地地籍和财产税评估。这通常是市政收入的最重要来源。众所周知，这一部门的低效率几乎总是政治不作为而非技术困难的结果。

•建筑物使用权利转让。通过授权立法，谈判建筑物权利的转让费和/或保费，市政当局可以无需直接成本获得土地或基础设施。此外，建筑物权利可以转移到对可持续城市发展具有战略意义的地区，例如那些指定用于更高密度的地区。

•价值分享。“捕获未实现的土地价值”是一项可以追溯到1976年第一届人居会议的战略，并且在许多国家，包括最近的瑞士，都被极大程度的应用。瑞士这样做并不因为它是一个富裕的国家，而是因为价值分享是公平的，有道理的，并且可以成为运营良好的市政当局或地方当局手中的决定性资源。

同时，我们还需要分析公共空间投资的成本效益。并由此证明，公共空间不仅具有自身的价值，而且还具有积极的环境、社会、文化和政治影响，并产生巨大的经济价值。

 

街头蔬菜市场，泰国曼谷©Rasti Sedlak / Shutterstock.com

特定环境下的策略

 1，快速发展和资源贫乏城市的公共空间

世界上绝大多数城市在追求更多、更好和更广分布的公共空间方面也存在类似的问题。但是，发展中国家的大多数城市在同样的问题受到的影响更加严重。城市高速增长，大量非正规住区的持续存在，以及稀缺的财政和人力资源带来的压力只是这种困境的一些例子。资源匮乏，发展迅速的城市能否拥有高效的公共空间系统？如果没有，可以做些什么呢？

在肯尼亚内罗毕的Mathare贫民窟©UN-Habitat / Julius Mwelu

本节的前提背景是贫困的城市，在公共空间的数量和质量方面可以找到最明显的不公平现象。在这些城市，我们经常发现最富裕社区的私人开放空间和与空间有关的设施供过于求，而在大多数人口生活的在非正规住区，从最基本的道路基础设施开始，完全缺乏公共空间，空间质量也极差。因此，快速发展和资源匮乏的城市公共空间战略，首先是通过关注城市中设施最少的社区来追求公共空间消除不公平的潜力。

一个同样重要的与公共空间有关的问题是需要强有力的贫民窟预防政策来容纳新的城市居民，其中大多数人非常贫穷，完全无法以目前的市场价格获得住房和相关的公共场所。这一要求也是跨学科的结果。机构间的政策研究已经说明了适当的方法。

将公共空间作为资源贫乏城市的资源。公共空间可被视为资源匮乏城市的资源。让我们假设一个来自资源匮乏，快速发展的城市的市长可能会对利用公共空间的优势特征产生兴趣。尽管如此，我们可能会预见到一个合理的反对意见：“是的，我同意，这些都是很好的论点，但我需要先解决我所在城市的紧急问题。”

这种担忧非常普遍，由于紧急问题，减少了对公共空间的关注。首先，对公共空间的一点投资可以大大有助于（1）改善，（2）创造和（3）振兴空间。对优质公共空间的小额投资为城市带来了多方面的回报。通过加强社会结构，提供经济机会和提升公民福祉，公共空间可以使有限的资源进一步丰富社会和金融社区。

以下是可以使用公共空间作为资源实现的操作列表：

在城市收取停车费用。这个简单的措施不一定需要昂贵的基础设施，它可以产生大量的市政收入，也可以鼓励使用公共交通工具。此外，大多数发展中国家手机支付方式广泛可用，因此可以轻松付款；

从公共空间的非正规部门商业活动中获得收入。这些活动为大量贫困公民创造了收入。可以建立公平的系统，以便小型贸易商和工匠临时占用公共空间。经验表明，街头摊贩愿意交换合理的费用支出以换取合法性和安全性；

利用空置的公共土地。公共机构拥有并且不用于重要环境目的的空置/废弃土地财产可以通过被允许用于各种兼容用途（包括停车）而发展为公共空间或直接市政收入，从而产生间接收入；

动员公民参与。贫困城市的公民仍然有能力参与有益于他们的社区的有价值的项目，这些项目在富裕城市已经减少。这是一种宝贵的资源，因为它可以激发相互信任并快速产生成果；

在需要时间的问题上，较早的项目启动至关重要。显而易见的是植树，不太明显的是城市规划。更新和改进城市规划可以生成城市设计的最佳资源生成策略，特别是那些经常被告知他们没有时间和资源来规划未来的问题，例如被搁置的随意开发和交通拥挤等问题，他们发展成为了下一代的资源消耗问题。

“赋予公共空间”作为贫民窟康复策略。普遍存在于避难所的贫民窟改造策略可能忽略了这一点。在大多数非正规住区，住房是一个高度个性化的解决方案，无论是逐步增加和改进自己的地块，还是对居住地的非正式租赁合同，承租人和业主都没有兴趣进行升级。因此，改善贫民窟居民的生活可以通过提供公共空间并赋予他们大多数贫民窟居民无法创造、管理和享受的设施和服务来最好地实现：供水、卫生设施、运动区和游乐场、健康中心、学校、市民中心和礼拜场所。

 

  预防比治疗便宜

关于贫民窟改造的文献很多，但对防止贫民窟形成的问题相对较少关注。这个问题成为2002年工作队的一个重要问题，其中确定了实施十年发展目标的政策，即到2020年使至少1亿贫民窟居民的生活条件得到显着改善。

显然，如果没有试图找到避免在目标实施期间再次出现这种现象的方法，改善居民生活的这一目标毫无意义。

报告《A Home in the CityTask Force》的建议是，在贫困率高和人口增长一致的所有城市，预防新贫民窟形成的现实替代方案是辅助自助住房计划。工作队收集的证据包括联合国人居署、世界银行、其他主要机构、地方当局、专业人员、研究人员和贫民窟居民组织的代表，表明预防（自助新住房）比治疗（贫民窟改造）便宜得多。这些结论仍然没有受到挑战。目前，人居署认为，实现这一目标的最佳途径是生产足够数量的建筑用地供应，以降低土地价格并满足现有的需求。

这个解决方案的有趣之处在于它依赖于通过充分规划的街道网格和相关基础设施来生产新的公共空间。街道提供通道、经济活力、流动性、身份，也正是传统贫民窟定居点中通常缺少的所有因素。

 

2，快速发展、经济活跃的城市的公共空间

城市化是快速发展的城市在经济扩张中的直接体现。例如，在亚洲大部分地区，经济增长实际上是由城市化推动的。来自农村地区的大量移民推动了制造业和出口导向型活动的拓张。在这些城市，对住房、服务和良好公共空间的需求增加与资源的增长相匹配。因此，从理论上讲，这些城市是本工具包最有可能实施的区域，包括发展规划和公共空间驱动战略的系统方法，特别是当伴随着有利的立法、健全的规划和充足的财务规划。快速发展和经济活跃的城市为创造更加公平和包容的城市提供了巨大的历史机遇。

然而，现实并非总是如此。通常，公共空间干预（公园，花园，园林绿化和完善的街道网络）往往具有修饰机构场所和增加曝光度的功能，如新商业区、新城镇或实验城市，也被视为高收入、高收益投资目标，对低收入新社区的关注较少。通过在各地提供良好的公共空间，这些城市必须防止差异化并利用其财富来减少不平等现象。

在资源基础良好时应该采取的另一个政策是提前公共购买土地，这仍然是市政当局可用的最重要资源之一，它是建立可持续城市未来的政府资源。

旨在适应和指导城市人口变化和快速增长而不是限制或破坏它们的另一个政策选择是有序的高密度开发、振兴、转型和扩展过程，这些过程是通过街道网格和其他形式的公共空间细化来定义一个连贯的公共领域所必需的。密集化将降低公共服务成本，减少汽车依赖性，提高能源效率，增加对公共交通的支持，并更好地支持公共开放空间。

 

传统太极武术节，中国大连©Maxim Tupikov / Shutterstock.com

3，综合型城市的公共空间

第三类城市可以在世界上城市化程度较高的地区找到，例如欧洲和北美，其城市，特别是大型聚集地，人口的变化通常可以忽略不计。在这些大多数城市中，紧凑、密集和稳定的城市结构与快速变化的经济基础形成鲜明对比，制造业被放弃或转移到其他地方和其他国家，由服务业取代。这种现象首先出现在北美，几十年前城市开始空洞化，留下了荒凉的社区。今天，同一地区的许多城市中心正在回归城市。这是由于许多因素造成的，例如对郊区生活的不满，日益减少的日常消费倾向，渴望过上更环保的生活，对文化和教育机会高要求，以及各种各样的城市日常所需，以及，现有公共空间的质量和潜力。

然而，许多人指出，这种回归城市的运动伴随着绅士化现象。这一过程导致城市幸存者被驱逐，这些居民的后代最终落户在郊区，他们通过利用密集的街区中较低的房价和创收机会而设法留下来，典型的有：报摊、便利店、小书店、小咖啡馆和餐馆、小众商店、维修店、小型折扣店等等，这些特征有助于让城市变得更具吸引力，使街道具有愉快的城市特色。

这会产生一个相关的问题。城市更新和绅士化的城市社区为那些能够负担得起的人提供优质的城市生活和公共空间，但对于以前的居民会发生什么？至少可以假设他们中的许多人退到了更便宜的社区和郊区，从而成为新的通勤者。在公共空间方面，权衡利弊可能不是最有利的。因此，我们可能面临一种熟悉情况的激进化，即公共空间的质量在被优选的中心社区中是高的，而在周边城市地区是平庸的或完全缺乏的。一个国家，我们的目标是公平分配城市公共空间，但这样实际上可能会导致不良的后果。

绅士化很难被反对，特别是当我们认为它融入了资源再生和对整合城市新服务的新需求。但是，可以利用其经济优势为城市其他地区带来利益。一种方法是采用再分配政策，通过选择场地，绅士化产生的额外市政资源可以用于带动已经过时的中心地点的再生，这些地点已经过时，但也可以利用市政收入重新开发。反过来，这部分收入可用于改善状况不佳的地区和社区的公共空间的供应、数量和分布。

这些再分配政策还可以引发一个良性循环，以吸引那些无法在最受追捧的社区定居的原有居民。反过来，新的额外收入可以在新的城市地区投资更多的市政和私营部门发展。

纽约市Bedford-Stuyvesant，美国最大的黑人社区，被艺术家和波希米亚人绅士化

© Wikipedia / Newyork10r

 

收缩城市的公共空间

在城市化成熟的地区，出现了一种极端且不断增长的现象，即城市收缩，人口和资源基础急剧下降的城市。全球估计显示，在过去50年中，370个人口超过10万的城市至少萎缩了10％。

城市收缩的原因存在不确定性，同样不确定的还有城市的应对对策，尤其是当这些城市的人口和经济产出持续减少。以增长为导向的发展模式提出的传统反应是，应该努力扭转衰退趋势。但是这个方案也可能受到挑战。例如，最近的研究表明，“萎缩的城市可能会采取更谨慎和基于区域的方式，从以增长为中心的规划向更加适宜居住的城市转变，而这种萎缩为规划者提供了重新构想城市及其发展的机会”。

当然，在不断缩小的城市中放弃整个区域和社区会产生可以创造性地使用的空隙。一种选择是通过城市重新造林政策让空旷地区恢复到与其自然状态相似的地方。另一个是鼓励通过城市农业开发有效利用废弃的财产。另一个仍然是增加公共空间存量，并将其与具有教育价值的生态服务相结合。一个城市范围内这些适应性方法的转换是城市群岛概念，选择收缩城市中的战略区域进行致密化和集中化，将剩余的战略区域分配给自然保护区和开放空间水库。在二十世纪七十年代，柏林作为一个不断缩小的城市被提议作为一个城市群岛开发，由一个高城市强度的建成区域组成，如城市岛屿，与自然重要的区域共存。

总的来说，收缩城市提供了一个机会，当我们致力于促进环境可持续性发展时，重建公共空间形象功能和生态联系。

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