土地规模经营是解决农业生产地块零散、标准不一的一个有效办法。实现规模经营，土地流转是前提。为探索规模经营的有效实现形式，江苏省淮安市通过开展试点加以推进，并在实施过程中积累了不少有益、管用的经验，值得其他地方参考借鉴。

鼓励引导农户自主选择多种流转形式

还是在2013年秋季，淮安市淮阴区荣瑞家庭农场与农户签订了土地经营权流转的合同，租期十年，流转土地面积230余亩，每亩年租金700元。经营至今，已开展多种经营，主要种植小麦、菊花、大棚辣椒等，先后投入近100万元，农场内配备了浇灌系统、粮食仓库、烘干房、晒场，购买了菊花杀青机、小麦比重筛选机、菊花振动筛、开沟机等。现在家庭农场一年可实现纯收入10余万元。

土地经营权有偿流转仅是淮安规模经营的其中一种方式。当下的农村还存在一大批农民，他们更倾向于把土地留在自己手中。为此淮安市出台了《关于创新农村土地规模经营模式的实施意见》，其中包含十种规模经营模式，如联耕联种经营模式、土地股份合作经营模式、互换并地发展模式、土地承包经营权有偿退出发展模式等，农民可以按照自己意愿选择规模经营的路径。

自2016年以来，金湖县采取“政府引导、村委会牵头，农户参加、专业合作组织实施”的形式，推行了千亩农田联耕联种托管经营模式，在黎城镇黎东村、吕良镇金淮村、闵桥镇施尖村、塔集镇安乐村进行试点，由村集体统一组织，为外出就业创业的农户开展农业全程保姆式订单服务，共涉及农户666户、合作组织4家、实施面积4458.7亩。试点工作有力推进了农业规模化经营进度，加快了农业机械化发展进程，提高了劳动生产率，节约了农资成本，为外出打工的农民解决了后顾之忧。据统计，这一模式每年可为服务区内的农户每亩节约农资成本100元，合计44.5万元，合作组织增加收入80万元以上。

近年来，淮阴区则在各乡镇大力培育由村集体领办的村级土地耕作服务社，以村干部、种粮能手为主，充分激发村级组织的动力和农民参与愿望，通过完善耕作服务社的职能，一方面对于纳入村集体流转的土地实行统一耕种，另一方面对于不参与流转的土地，实行由村集体提供的耕种、施肥、防治、收割、品牌“五统一”服务，推进土地适度规模经营。收益分配上，按照服务社章程载明的盈余分配方案，提取60%作为公积金，其中40%作为村集体经济收入，20%用于服务社再投入；余下的40%对服务社理事成员进行盈余分红。截至目前，全区已注册登记村级土地耕作服务社210多家，实现规模耕作10余万亩，服务农户近万户，亩均节约农本160元，单季农作物增收200元，村集体经济平均增收5万多元。

综观淮安做法，记者发现，不论是家庭经营还是通过集体开展服务的模式，都是由小到大，通过种植的规模化以实现节本增效增收的效果。

区别施策试点农地永久退出

在经济发展过程中，很多农民在城市中拥有了固定住房以及稳定的经济收入，逐步走上了市民化道路。这为土地承包经营权的永久性退出提供了条件，更可以通过一次性经济补偿，让已经扎根在城的农民彻底变身为市民。

2016年初，金湖县被确定为全国农村土地承包经营权确权登记颁证成果运用试点县，在银涂镇唐港村开展试点。按照有房居住、有养老保障、有生活来源的标准，该县筛选符合条件的农地退出农户，建立农村土地承包经营权退出机制，对退出的承包地按照实测面积2.7万元/亩进行一次性补偿。

吴九清便是其中一个典型，他一家三口全部在城，自己家里留着一点土地不便经营，最终同意把土地承包经营权上交村里，自己拿到22万元的补偿款。他说，这样不用两头跑，能专心在城里上班。

据唐港村党总支书记沈天山介绍，仅2016年唐港村便有21户农户自愿将承包的343亩农田退出，总共领取了991万元的补偿款。整个退出过程做到了充分尊重农民意愿，必须是农民100%自愿退出，且所有流程必须按照公开、民主的原则进行，确保农户退得顺、退得好、退得安。

接下来，当地对退出土地采取市场运作模式，由县国有资产公司、镇里一家国有资产公司、村集体三方分别出资40%、40%、20%，组建了“金港湾农业发展有限公司”，对退出的承包田开展土地平整等农田基础设施工作，对外招租洽谈，吸引有实力的种田大户、合作社、农业龙头企业等新型经营主体进入，发展高档果品生产和相关的休闲观光农业，提升土地附加值。

农村土地承包经营权有偿退出，弥补了土地流转链条中缺失的重要一环，实现了“农户即期收益显著增加、集体土地使用效率提升、城镇化推进步伐加快”等多方共赢的效果。这一试点做法被评为江苏省2016年度“农业农村政策创新成果奖”。

开展互换并地助推连片耕种

江苏人多地少，人均耕地不到一亩，为了解决这一弊端，江苏在部分乡镇开展互换并地工作试点，盱眙、金湖作为其中的试点，开展了互换并地、集零归整工作。

按照“小块并大块，多块变整块”的工作思路，引导农民群众互换并地，2016年，盱眙县兴隆乡出台推进农村农业工作创新的试行意见，在黄庄村、刘岗村拿出5000亩承包地，从秋播开始试点承包地互换。

刘岗村西庄组村民朱文自己有7块责任田，加上帮亲戚代种的，共有30块零散地，通过互换后整合为3块，极大地方便了种植耕作。互换并地得到农民的普遍支持，其中刘岗村4个组完成土地互换800多亩，涉及89户家庭，互换并地后，每块田块平均实测面积由原来的1.53亩扩至6亩左右，户均地块由6.7块减至2块左右。

互换并地后，群众自发平整田埂，改造沟路渠，生产条件得到较大改善。推动了土地流转，互换并地后，刘岗村引来企业承包300亩土地开展“虾稻共作”，村集体收取管理费每亩50元，实现了村集体经济与村民收入双提升。

金湖县银涂镇唐港村被选中为试点对象后，将原本散落在3个自然组326块986亩承包地互换整合为99块1051亩，互换的土地化零为整，增加了农民收益、提高了规模化经营水平，更有利于土地流转。

在开展试点任务时，盱眙、金湖两县都注意在充分尊重群众意愿的基础上，从农村集体经济组织便于耕种或规模经营的目的出发，引导农村集体成员内部相互交换承包地，实现互换并地、集零归整。互换后，及时变更土地承包关系，报乡镇农经部门备案。

从土地经营权有偿流转，到发展联耕联种服务社，再到试点土地承包经营权永久性有偿退出，淮安市农业经营体制不断变革，做到了从实际出发，根据农民意愿以及对土地依赖性的不同，推出不同的模式，整个过程有序推进，不搞一刀切、拉郎配，实现了经济效益和社会效益的双丰收。

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